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“中国第一镇”官员谈新型城镇化试点:简政强镇改革还要继续突破

走在广东东莞市虎门镇的中心区域,恍若来到了一个大城市:高楼林立,某知名地产公司的楼盘间或映入眼帘。

这个位于东莞西南隅、建成区面积不过78平方公里的小镇曾因工业造就的经济实力被誉为“中国第一镇”。即便近年来不再雄踞中国百强镇榜首,其经济总量仍相当于一个中等城市,不容小觑。

去年5月,在国务院出台新型城镇化综合试点方案后,虎门和东莞另一强镇长安被当地设立为新型市或区,提高行政管理权限。一年多过去,试点落实得如何?当地政府又有哪些诉求?

近日,第一财经记者跟随国家发改委调研组奔赴虎门和长安后发现,虽然撤镇后究竟是设区还是设市,尚未明确,但是简政强镇事权改革实现了多项突破,虎门和长安的行政管理权限基本已经达到县一级政府的水平。

与此同时,经济总量也在快速增长。2015年,虎门生产总值447亿元,同比增长8.1%;长安生产总值400.5亿元,同比增长高达11.1%。

但在提高管理权限的同时,如何进一步调整镇的税收分成比例,以便与撤镇后的行政体制相适应,成为当地市镇两级政府共同探讨的话题。

行政管理权限提高

在改革开放的滚滚浪潮下,许多寂寂无闻的小城镇伴随着工业化步伐的加速和外来人口的大量涌入,成为中国区域版图中耀眼的坐标。

然而,由于城市管理体制的束缚和制约越来越明显,许多经济强镇出现“小马拉大车”的情况:行政管理级别、机构设置和事权配置等和庞大的经济总量不匹配。

就拿包括虎门、长安在内的一些珠三角经济强镇来说,他们的经济体量相当于内地一个地级市,但管理权限只是科级,镇一级行政部门无法提供适合经济社会发展需要的公共服务。有人曾将这一矛盾形象地描述为“责任如西瓜、权限如芝麻。”

2014年底,国家发改委通知印发《国家新型城镇化综合试点方案》,全国共有62个城市(镇)被列为试点地区,东莞是其中之一。根据方案,虎门镇和长安镇将进行撤镇设市设区试点,并被赋予县级管理权限,重点解决上述“小马拉大车”问题。

次年5月,东莞出台了具体的落实方案。具体做法为,精简班子配备,新型市或区不按有关规格配备四套班子;减少行政层级,新型市或区不设街道办事处,在行政架构上继续实行扁平化管理模式。另外一个颇为外界关注的点是,通过梳理新型市权责清单,进一步简政放权,直接赋予虎门、长安县级管理权限,推动事权下放。

这不是东莞“富可敌市”的镇第一次在行政体制上进行改革。早在2009年,东莞就开始效仿浙江的绍兴和义乌,开展扩权强镇的试点,以破解城市管理体制的制约。2010年,强镇扩权改革在东莞全面铺开,多项权限下放到镇。

6月29日,在由东莞市、镇两级官员参加的座谈会上,东莞市编办行编科科长曾智明介绍,2009年以来,东莞市共计将市经信局等35个行政机关的531项经济社会管理事项及权限以委托、交办等形式交由相关镇实施,内容涵盖了经济和教育等多个方面。

他说:“多项市一级部门代为行使的县级事权及其他权限也下放给了各中心镇行使,进一步理顺了市和镇街两级的权责关系。同时,由于减少了审批层级,下放审批事项的办理时间普遍缩短3—8个工作日,提高了行政效率,节约了行政成本。”

他补充道:“经过六年多的时间,虎门镇和长安镇等中心镇的行政管理权限得到切实扩大,已经基本达到了县一级政府的水平。”

缺乏法律主体资格制约管理

虽然上述两项改革扩大了镇一级政府的经济社会管理权限,但是由于部门权限镇级不具备严格意义上的法律主体资格,造成在行政审批和行政执法中仍存在制约。

在当天的座谈会上,虎门镇一位负责人表示,最大的挑战是社会管理。“你看人这么多,产业这么多,所有的责任都在我们基层政府,但是我们连法律主体都不是。如果我要拆个违建的房子,我们需要向相关部门去申请,然后走较长时间的程序,这样违章建筑商就不太顾忌。”

他举例说,此前虎门镇一位开发商建造一栋违法建筑。早在他打桩的时候,虎门镇政府就发出停工通知书,但是开发商扔下一句话:“你们八个月后再来吧。”

东莞市编办行编科科长曾智明解释,许多放权事项,法律法规对行使主体有明确规定,多是县级以上人民政府及其部门。在改革中,东莞市主要通过委托的方式下放事权到镇一级,但根据«中华人民共和国行政强制法»规定,行政强制措施权不得委托,从而导致镇一级不能通过放权政策实施行政强制措施或行政强制执行。

探索调整财政分成比例

东莞市在下放大量权限给各中心镇行使的同时,也着力扩财权、增财力,强化镇一级的财政保障。

曾智明介绍,东莞市将现行保留作为市级收入的10家原市属大型工业企业下划属地镇街管理,其税收镇街参与分成。另外,也规范了基本公共服务财力性补助制度,凡镇街标准支出超过标准收入的,由市全额给予补助。

不过,上述两个镇希望能进一步提高分成比例。长安镇一位负责人表示,我们要解决的事情比普通的一个镇要多得多。

他以数量庞大的外来人口为例:长安镇本地人口只有4万多,但是常住人口高达66万,外来人口和本地人口的比例之高在全国来说都是数一数二的。

他说:“要想留住这些外来人口,为产业发展做出支撑,就要推动这些人口的市民化,成本约12.4万元/人。加上为这些外来人口提供的社会管理和配套措施,耗资巨大。”

东莞市民政局区划地名科科长莫晓宇表示,当地市镇利益分配矛盾仍然不变,财税分成等传统观念上的障碍仍然存在。

第一财经记者从东莞市财政局了解到,在税收方面,东莞市按照一定的比例上交给国家后,除了由市财政投资的基建项目税收等规定的税收之外,其他的全部和镇五五分成。在非税收方面,有些也是五五分成,有些则是全部返还。

为了激励和扶持镇街发展,东莞市财政局也规定,从2016年起,以2015年为基期年,参与分成税收增量部分,按照50%~80%的比例返还。此外,在2016年,东莞市安排对镇街财力性转移支付总额20亿元,并从2017年起每年递增10%。

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