天和网

贺雪峰:不必着急让农民退出宅基地

当前中国正处在史无前例的快速城市化进程中。城市化就是农村人口进城。

与全世界其他国家和地区城市化略有差异的是,中国城市化中,农民进城往往不是全家进城,而是青壮年劳动力进城务工而年龄较大的中老年人留村务农,因此,虽然中国有一个快速的城市化,农村用于农民建房的宅基地却没有减少,甚至据说还有所增加。同时,中国进城农民一旦无法在城市体面安居,他们还可能返回农村,因此,很少有农民家庭因为进城了,而将自己农村的住房卖掉或直接将宅基地复垦种粮食。仅有少数通过考大学等方式进城工作、已在城市体面安居者不再保留农村的住房,彻底离开村庄。

农民退出宅基地的三种方法

当前农村宅基地制度中,最为人诟病的是,大量农村人口进城了,农村建设用地不仅没有减少,而且还在增加。农民进城,城市就要扩张,就要占用农地,这样一来,城市建设要占地,农村占用建设用地也没有减少,就导致耕地数量快速下降,粮食安全得不到保障,土地未能集约节约利用。也因此,在农民进城的农村空心化的背景下,如何让农民退出宅基地,就成为一个举国关注的焦点话题,农民退出宅基地也因此成为当前全国正在进行的农村重点改革试点之一。这项试点同时在全国15个地区展开,三年后将进行试点评估,向全国推开。

当前全国农村退出农民宅基地的办法大概有三种:

第一种叫做货币腾退,即农民每退出一亩宅基地,即支付农民一定货币补偿。这样的货币补偿有高有低,上海市农民退出宅基地的货币补偿可达一亩上百万元,重庆的“地票”每亩15万元,湖北沙洋县一亩2.58万元;

第二种是“农民上楼”,即拆掉农民旧房子,将农民集中迁居到由地方政府新建的楼房中,成都市按每亩30万元来补偿“农民上楼”,农民拆掉旧房子可以住上条件较好的新房子,所以满意度较高。而有些地方用较少的财政资金来补偿“农民上楼”,农民就不愿“上楼”;

第三种是权利置换,即将农民住房拆掉,置换相同面积的城市商品房,比如江苏常州的海虞镇、上海嘉定的外冈镇,都是通过权利置换来让农民拆房子复垦宅基地。相对农房,商品房可以入市,具有极高的价值,这种权利置换,农民最为欢迎。

显然,无论哪种让农民退出宅基地的办法,都需要有大量的政府财政补偿。需要宅基地和农房来使用的农户,当然是要求有政府财政补偿的,不然他们就无处可住,就会损失利益。已经进城不再需要农村宅基地和住房的农户则正好借此机会向政府要求补偿。

地方政府为何要让农民退出宅基地

现在的问题是,地方政府为什么愿意花钱拆农民房子让农民退出宅基地?农民退出宅基地,将宅基地复垦为耕地,耕地种粮的收益是很低的,地方政府为何会花如此巨大的财政代价来造收益低的耕地?其中原因是依据国土部制定的城乡建设用地增减挂钩政策,地方政府将农民宅基地复垦为耕地,减少了农村建设用地,就可以获得相应数量的新增城市建设用地指标。在当前保护土地国策下,国家一般采取相对偏紧的新增城市建设用地指标的供给,从而造成地方城市建设用地指标的相对稀缺。

注意,地方政府拆农民房子并不是为了增加耕地,而是为了获取新增城市建设用地指标。从理论上讲,当前中国正处在快速城市化进程中,经济发展和城市扩张都需要建设用地,地方既然有需要,国家就应当满足地方的需要。如果中央出于控制地方发展冲动,调节经济发展速度,乃至布局区域发展重点的考虑,而对全国不同地区新增城市建设用地进行控制,中央就不应通过鼓励地方政府花巨大财力去拆农民房子以获得新增城市建设用地。

因此,地方政府花费巨大财力去拆农民房子以腾出农民宅基地的理由应该是——当前中国耕地极度稀缺,必须通过将农民宅基地复垦种粮食,才能保证中国的粮食安全。而这显然不符合当前中国的实际。

实际上,农民宅基地一般都是选择灌溉不便的坡地旱地来建房,重庆这样的山区更是利用山坡来建房,这样的宅基地即使复垦也很难有效耕种。而因为宅基地上有农民正在使用的住房,拆农民房子再复垦宅基地为耕地必然成本极高,以至于长三角地区普遍达到了复垦宅基地为耕地的成本超过百万元/亩。而相对来说,全国仍有规模巨大的未开发地、荒地、低丘坡地,只需用很低成本就可以开发为耕地。中国更有大量低产田,如果进行开发,低投入即获得高产量。

也就是说,如果中国现在耕地不足,粮食安全存在问题,完全可以通过开发荒地或改造低产田来增加粮食产量,而不必去拆农民房子。荒唐的是,目前全国各地政府不去做那些低成本、少矛盾的开发荒地或改造低产田的事情,却热衷于做那些成本极高、矛盾极大的拆农民房子来复垦宅基地种地的事情。

实际上,当前中国耕地数量还很庞大,且耕地生产粮食的能力相当强。在当前全国耕地普遍出现季节性抛荒、极大降低了复种指数的情况下,中国仍然保持了粮食的“十三连增”,全国粮库都装满了粮食。

从长远来讲,中国必须保护耕地,必须保证粮食生产。但从目前来讲,中国的粮食安全主要不是将所有可能生产粮食的土地包括复垦农民宅基地来种粮,而是要保证生产粮食的能力,是藏粮于地及藏粮于技。如果将来农民真正全家进城了,他们自然不再需要农村的宅基地,农村的宅基地也就会自然而然用于种庄稼或者种树。现在拆农民房子来复垦农民宅基地,立即就要做,地方政府花费巨额财力来做,就是从耕地保护上看,也完全没有这么急,完全可以放一放,等一等。保护耕地是长期的事情。

现在农村中出现了空心村,有农民的宅基地空在那里了,怎么办?无论是中央还是地方政府似乎对此事都很着急。笔者以为,在中国快速城市化进程中,农民宅基地空在那里,正如全国一直有大量荒地仍未开发、大量低产田仍未改造一样,空在那里几年、十几年,让子弹飞一会儿,留一点资源冗余量,是完全没有问题的。现在的问题恰恰是我们太着急,非得在农民仍然未能完全离开农村的情况下去折腾农民的房子和宅基地,花巨额财政资金去复垦农民宅基地,是一件吃力不讨好的事情,是完全错误的事情。

当前中国还远未到非得复垦农民宅基地种粮以养活中国人的地步,我们就留点土地的潜力与余地在那里吧。

(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)

相关阅读