天和网

对话美国财长雅各布?卢:中国应妥善处理产能过剩

6月7日,第八轮中美战略与经济对话(S&ED)在京落幕,中美共达成330多项成果。S&ED前夕,针对S&ED以及其他中美双边热点问题,《天和网日报》副总编辑受邀在清华大学经管学院对话美国财政部长雅各布·卢(Jacob Lew)。

“我正式亲历S&ED是从8年前开始,2009年我担任美国副国务卿,此后任白宫办公厅主任,目前在美国财政部工作,因此我多年来能以不同的角色参与到S&ED中。”雅各布·卢以自己的亲身经历娓娓道来,“回顾过去几年,S&ED发挥了重大作用,使得中美两国的领导人聚集到一起来讨论诸多重大且挑战重重的议题。”

此次对话期间,产能过剩问题取代了汇率,成为中美的头号关注焦点。“这(产能过剩)不光是中国自身的问题,像钢铁、铝等过剩产能问题对于全球市场都有很大的影响,这也使得全球市场出现扭曲。中国能否妥善解决这一问题,对于中国经济、全球经济和美中关系都至关重要。”雅各布·卢强调称。

汇率问题向来是中美交往中的一根“硬骨头”。不过,此次雅各布·卢对于中国在过去半年间作出的汇改努力表示赞赏。他表示,要以长线视角看待汇率政策,“如果两年后再度回看汇率走势,人们要是发现只有当汇率走势符合设想的时候才允许其顺应市场浮动,但如果与设想背离就反悔了,这可能是一个糟糕的结果,这也会打击国与国之间的信心和关系。”

当前美国大选进入了白热化状态,奥巴马政府所剩时间不多,雅各布·卢本人也将在2017年1月卸任,因此他对最后的几个月表现出“争分夺秒”的劲头,中美双边投资协定(BIT)就是一项重大议程。“BIT符合中美两国利益,我们期待中国在修改负面清单后的进展。本届政府所剩不多的几个月将是推动BIT的良好契机。我们应该加倍努力,希望谈判至少能够更接近终点。”他称。

S&ED推动中美关系发展

天和网日报:过去十年间,中美关系有涨有落。你曾经服务过克林顿政府,目前为奥巴马政府效力,在你看来,我们在过去十年中取得的最大成就是什么?也有人说,中美关系当前正处于过去十年中最差的时刻,你对此有何看法?

雅各布·卢:回顾过去几年,S&ED发挥了重大作用,使得中美两国的领导人聚集到一起来讨论诸多重大且挑战重重的议题,有些领域我们存在着明显利益交互的地方,但我们在其他领域也存在矛盾,我们需要通过努力来解决分歧。我正式亲历S&ED是从8年前开始,2009年我担任美国副国务卿,此后任白宫办公厅主任,当前在美国财政部工作,因为我多年来以不同的角色视角参与到S&ED中。

至于重大成就,例如谈到汇率问题,两国几年前对此矛盾很大,我们当时持续讨论以试图达成共识,中方承诺实现市场化的人民币汇率机制,使人民币有序波动,我们也看到中方调整了相关政策,对汇市的干预并非意在让人民币贬值,反而是支撑汇率上行。我们仍然非常关注这一问题,关注点在于两国是否能够公平竞争。回顾过去便不难发现,当前我们在汇率问题上已经取得了很大的进展,我们也要确保未来继续取得进展。如果我们没有这种对话机制,就不可能取得这些进展。

展望未来,还有很多议题需要两国以同样的方式进行沟通,比如过剩产能,这不光是中国自身的问题,像钢铁、铝等过剩产能问题对于全球市场都有很大的影响,这也使得全球市场出现扭曲,因此中国能否妥善处理这一问题,对于中国经济、全球经济和美中关系都是至关重要的。

我认为上述两大议题其实是有共性的,中国要按照十八届三中全会以及两会的决策,推动相关改革议程,这对于未来中国和全球经济而言都至关重要。我觉得S&ED就是来推动改革进程的良好契机。

日报:近期,美国商务部对原产于中国、印度、意大利、韩国和中国台湾的耐腐蚀板做出反倾销反补贴调查终裁。其中,美方裁定中国企业的反倾销税率为209.97%,反补贴税率为39.05%,高于其他国家或地区。这是否可以被理解为美国的贸易保护主义?

雅各布·卢:对于反倾销的标准,以及要征收多少倾销税才能够抵销倾销的经济价值,我们的评价标准是一贯的,而每个国家都有不同的补贴政策,每个国家的反补贴措施(countervailing subsidy)也不尽相同。真正的问题在于,过剩产能在哪?是哪些补贴加剧了过剩产能?这在全球市场上造成了怎样扭曲?这些都至关重要。

日报:过剩产能的问题是否被纳入美国反倾销裁定方式的综合考量?

雅各布·卢:其实补贴、倾销以及过剩产能不光是美国的问题,在经合组织(OECD)也有应对过剩产能的机制。就钢铁产品而言,现在全球都有很多钢铁生产国也在提跟美国一样的问题。

先不谈竞争问题,光看从过剩产能对中国经济的影响来看,过剩产能最终会破坏一国的经济效率,即资源错配。在此情况下,唯一能够让市场继续运行的方法,就是以比国际市场更低的价格销售产品,这对一个经济体而言是不健康的。因为一国经济需要长期的增长,而不仅仅是眼前。

这其实就好像中国的汇率一样,如果人民币是以市场来定价、不过度贬值,中国消费者就是最终受益者,他们的购买力就会增加,这也符合中国利益,有助中国从过去制造业、投资驱动增长模式向一个以消费驱动增长的模式过渡,这对于中国和全球未来的发展至关重要。毕竟,中美两国经济总量已经占到了世界的三分之一。

日报:反倾销的判断和应对与市场经济地位(MES)密切相关,根据中国当初加入世界贸易组织(WTO)的初始协议,中国“有机会”在十五年后的 2016 年 12 月自动获得 WTO 缔约国对中国市场经济地位的认可。你认为中国能否自动获得这一地位?

雅各布·卢:这是美国商务部负责的工作,他们会基于自己的分析来作出判断,我觉得重点是中方要坚持其改革进程。就我所负责的领域中,此前IMF将人民币纳入特别提款权(SDR)货币篮子中,这是因为中国是坚持推进并落实了改革措施。至于市场经济地位,这并不是一种自动认可的地位,这将取决于美国商务部进行的分析和评估,我不会代表他们发言或作出判断。

期待中国持续推进汇改

日报:美国财政部4月发布半年度汇率政策报告,报告对中国、日本、韩国和德国等国家和地区的经济政策表示担忧,并将这些国家和地区列入最新观察名单,主要是因它们与美国存在庞大的贸易顺差。新观察清单背后的逻辑和分析框架是什么?它与国际货币基金组织(IMF)的对外部门报告(ESR汇率评估)在方法论上是否一致?如果一致的话,为什么美国还需要再来单独评估?

雅各布·卢:我们的汇率报告流程是根据美国国会的要求,另外也反映了美国的持续关切,即汇率政策对于确保公平竞争是非常重要的,我们需要关注一国的汇率政策究竟是出于本国基本面,还是想利用汇率政策在出口上能够获得优势,等等。我们在分析中所使用的标准跟美国法定的一些标准相符合,跟IMF的方法也相吻合。

我在这里要说明一下这项评估使用的三个标准,两个和政策长期综合性的影响相关,还有一个是和短期干预相关。中国在观察名单上,但并未被指定为有问题的国家,是因为中国近期的干预并非让汇率贬值,因此并不构成问题。当然,不同的时间我们得出的结论也是不一样的,结论是要基于事实。我们要以一种分析性的眼光来看待汇率。在一段时间之内,坚持这样做能够加深两国的信任、巩固两国关系。

从美国的角度来讲,我们是世界上最开放的市场,我们欢迎外国直接投资,对进口持开放态度。我们将国际贸易关系看作是一个机会,且非常期待像中国这样的经济体能够进入美国市场。令我们尤为担忧的地方在于,如果一国通过汇率政策让其产品变得更廉价,两国的产品就不能够进行平等竞争。

在过去的20年里,美中之间在这个问题上也出现过很大的矛盾。面向未来,我觉得很重要的一点就是,一定要确保两国在最近几年所建立的信心要延续下去。

日报:尽管去年8月中国央行在汇率方面的动作让全球市场吃了一惊,但此后央行已经通过沟通使市场趋于稳定和理性。不过,中国还有更多工作要做。现在市场对人民币的预期是贬值,这是市场力量。一方面,美国支持中国让市场发挥决定性作用;另一方面,美国又敦促中国避免人民币过度贬值。这里是否存在矛盾?

雅各布·卢:去年8月所发生的一切能够证明,世界上有多少人在密切关注中国政策的走向,我觉得中国在8月时的政策沟通不够清晰,当时它可以被看作是向更加市场化的方向前进,但同时也可能会被看作是在有意贬值,因此针对同样的政策,不同的解释和执行方式会产生截然不同的效果。当前,中国对汇率的沟通工作做得更好了,从全球市场的反应来看也可谓松了一口气。

大家都知道,市场有上行也有下行,浮动则是常态。如果一国汇率更多基于市场,这并不只是说在市场预期向下时允许汇率贬值,真正的考验是在预期、基本面转好时,一国是否允许汇率顺势升值。

日报:人民币在6月初的一周就升值了不少。

雅各布·卢:的确。我们始终认为,需要确保汇率基于市场供求进行双向浮动,如果市场力量预示汇率走贬,我们不会对这种贬值妄加指责。那么什么时候我们会觉得有问题呢?即汇率在两三年内的走势形成了单一格局。当然我并不是说这真的会发生,中国各领导层都清晰表述,非常愿意实现以市场为导向的汇率机制,这仍需要更长的时间或周期来进行测试。

我们需要继续关注汇率走势,如果两年后再度回看汇率走势,人们要是发现只有当汇率走势符合设想的时候才允许其顺应市场浮动,如果与设想背离就反悔了,这可能是一个糟糕的结果,这也可能会打击国与国之间的信心和关系。对于中国的汇率政策,美国始终希望保持一种公正的态度,有进步就要公开认可,但是同时也需要谨慎,毕竟我们也要以长线视角来看待变化,不能说在六个月里所发生的事情就能完全反映未来的情况。当然就目前来看,中国的汇率政策和走势符合我们的预期。

汇市干预门槛不宜过低

日报:近期,你和日本财长在G7上对汇率问题出现了一些分歧。日本认为现在日元出现了很大的单边过度升值趋势,因此应该进行干预,但你很明显持不同意见。为何你认为当前日本不应该进行汇率干预?

雅各布·卢:我们在上海G20央行和财长会议时就谈到过这个问题,我们达成了一个共识,即世界上最大的20个经济体将要避免竞争性贬值,而且我们要彼此进行清晰的沟通,以避免误解,我觉得这是非常重要的原则。

至于一国汇率为何会浮动?这很难解释,有时是出于对国内经济发展的预期,有时则会和投资政策所触发的一些投机活动相关,所以有很多原因会造成汇率波动。

我认为,我们不能把标准定得太低(bar set too low),有些汇率波动可能会让一国感到不适或对其不利,但这有时的确是受到市场驱动而产生的有序波动,我们并不认为日本汇市出现了无序波动。我觉得所有国家在采取竞争性贬值政策时都需要注意这样的风险,即这一政策会对其他国家产生影响?其他国家是否采取相似政策进行反击?全球汇率政策是不是因此朝着“与邻为壑”(beggar-thy-neighbor)的方向发展?我们都有责任保持谨慎态度,即使我们有权使用某些政策工具,也不能把使用这种工具的标准定得太低,避免影响到周围经济体。

日报:你是否担忧美元汇率升值影响美国自身经济?

雅各布·卢:我曾经多次表示了强势货币反映了美国经济基本面走强。现在来看,美国的经济运行仍然表现强劲且稳定。相较之下,全球有许多国家仍处于困境之中,需求难以提振,也难以实现稳定的增长。

日报:但是美国劳工部最新公布的非农就业数据令人大失所望,你仍然认为美国经济复苏强劲吗?

雅各布·卢:报告是6月3日公布的,就业不及预期,但我们必须以长期视角来看待这些数据。在过去两年中,我们看到美国主要经济指标都是向好的方向发展的,并非每个月的指标都非常好,但趋势才是我们所关注的。在过去六个星期中,美国的消费状况,包括汽车消费和房地产指标都十分强劲,即使此次非农就业数据令人大失所望,但薪资增速也还在上升,因此我们不应该对一个月的报告数据过度反应。

日报:在这样的背景下,你认为对美元会继续升值吗?

雅各布·卢:我们对任何国家的汇率都不能妄作预测,美元也是一样。我们希望世界各国能够拿出适当的政策,包括货币政策、财政政策和结构性改革,来推动本国经济增长、提振全球需求。我们看到其他国家经济体跟美国经济增长保持同步,这也为各国汇率调整提供了基础。

日报:今年中国是G20峰会的主席国,你认为各国是否需要进行一个类似“广场协议”(Quasi-Plaza Accord)的全球政策协调行动?

雅各布·卢:上海G20会议时,各国就两个领域达成了共识,一个是汇率领域,避免竞争性贬值;另一个是G20成员国作出承诺,动用全部政策工具来提振需求。这不仅是一个原则上的共识,在上海G20会议后举行的中国人大会议也已经对此进行落实,在世界各国,包括加拿大和欧洲等国家也都采取了更宽松的财政政策。各国政府的行动速度可能没有达到外界期望,但我想这种协调行动是很重要的。

在上海G20会议上我也指出过,当初发生金融危机时,中国参与了全球协调行动,这使得世界避免了一次大萧条。但是现在我们并没有处于危机状态,目前我们担忧的是需求疲软、尾部风险,我们并没有“一刀切”的办法。在上海G20国会议上达成共识非常重要,我们正在观察从现在到9月情况究竟如何演变,大家并不确定何时应当采取所谓的协调行动,我觉得现在问题还没有达到那种严峻程度。不过很显然,我们要密切关注全球经济走势,保持警觉,这有利于确保在上海达成的共识能够得以落实。我希望到今年9月G20峰会召开之时,世界经济会进一步改善,因此我不想预判9月领导人会采取何种行动。

本届政府将尽力推动BIT

日报:奥巴马政府正在积极推动跨太平洋伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP),有些评论认为美国是在试图建立第二代全球贸易协议,因为WTO未能很好地发挥作用。你认为这种评论是否公平?中国是否应该被排除在新型协定之外?

雅各布·卢:首先我认为,加入WTO使得中国实现了惊人的增长,我们看到了这种贸易协定所发挥的威力。我认为我们必须在21世纪世界经济大背景下来看待TPP。TPP刚开始的时候只是基于若干国家间的对话,此后成员国规模不断扩大,TPP谈判国的GDP占到全球的近40%,同时占世界贸易总额的约三分之一。其主要思想就是要制定高质量的贸易协定,包括在劳工、环境、经营等方面都要求,以此来提升TPP协定国家的经商标准。

如此多国家愿意加入TPP,这本身也反映了TPP的重大成功,而这本来就是一个开放性的协定,即其他国家只要达到了相关标准,就能成为TPP的新成员。我认为,如果中国能够满足TPP标准,经济也能更加强大。从美国角度而言,TPP从来不是一个排他性的协定(exclusive agreement),如果全球都能达到高标准、最佳实践标准,并创造公平的全球贸易环境,全球增长会更加稳定,这是一件好事。中国需要审视其自身是否满足TPP相关的标准,或是否做好准备来加入TPP。

日报:那么如何看待WTO存在的价值?

雅各布·卢:我认为WTO仍有存在的价值。当我们进行政策讨论的时候,我们必须审视自身是否符合WTO标准,这一点也适用于WTO其他的成员国。如果有些国家违反了WTO的规则,我们要使用救济措施(remedy),其他国家也是如此。(反倾销与反补贴都是WTO 规则允许使用的贸易救济措施)

日报:如果WTO是较低标准的贸易协定,而TPP和TTIP是高标准的,为什么我们需要“双轨标准”?

雅各布·卢:如果你达到了更高的标准,低标准自然也更容易实现了。

Q:当前中美双边投资协定(BIT)谈判取得了何种进展?离终点还有多远?

雅各布·卢:BIT是S&ED中十分重要的议题,即开放市场引入海外投资和公平竞争。在实现BIT之前,我们可以先推进某些部门或行业对外开放,金融行业就是一个很好的例子。此外,如医疗行业,进一步开放该行业符合两国利益,如果能确保良好的投资环境、鼓励公平竞争,美国在这方面有很多经验可供中国借鉴。

BIT符合中美两国利益,我们期待中国在修改负面清单后的进展。在本届政府所剩不多的几个月,将是推动BIT的良好契机。我们应该加倍努力,希望谈判至少能够更接近终点。未来新一任美国政府也会有新人上台,如果BIT谈判在此之前能够取得较好进展,将会更有利于未来发展。

Q:你是否考虑过美国货币和财政政策对其他国家的溢出效应?

雅各布·卢:美国财政政策很大程度是从国内政策考虑的,有时候我们应该实现预算收支平衡,有时候需要对经济进行刺激以避免衰退萧条,这才是在避免对全球产生重大负面溢出效应,因此我并不认为国内和国际政策能够真正区分开来。由于世界经济对美国的增长和消费需求的依赖是如此之大,因此当美国强劲增长的时候,这很大程度上符合世界经济的利益。当然我们必须关注债务问题,也必须注意市场的反应,以确保我们市场是有深度和流动性的。当然作为美国财政部长,我们往往不评论的就是货币政策。

日报:你上任时,国内外媒体十分关注你那形似以“8个圈圈”组成的个人签名,美国民众也担心你会把“圈圈签名”印在美钞上,不过,后来你把签名改为更正式的写法,出现在美元上的签名就是这一版。你在卸任本届政府之后还会把签名再改回来吗?担任美国财长服务自己的国家是一段意义非凡的经历,你的感受如何?你对下一任工作有何打算?

雅各布·卢:我整整花了50多年的时间改善我的书写水平,我还有很多年来继续精进。对于我而言,能够担任美国财长是非常荣幸的事情,在服务国家的同时,财长的职务能让我以独特的视角来看待美国和全球经济,让美国和世界更加美好,我目前还有半年多的时间,我将试图利用好每一天的时间实现重要目标。(注:“Q”为对话现场观众提出的问题)