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央企如何瘦身健体

5月18日国务院常务会议提出央企“瘦身健体”、压缩管理层级,会议决定,在全面清理的基础上,2016年选择一批央企启动压缩管理层级和压减法人层级、法人单位试点,力争用三年时间使多数央企管理层级压缩到3~4级以内,法人单位减少20%左右。

历史地看,早在2004年,国务院国资委曾发布《关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》,提出在2005年底前,将央企的法人管理层次基本控制在3级以内。

2009年,国务院国资委再次下发《关于调查中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关情况的通知》,要求央企书面报告其管理层级情况,以便国资委摸底调查。

可见,压缩央企的管理层级是政府三令五申的措施,重视层级由国有资产监管部门上升到国务院常务会议做出要求,说明痼疾成因复杂。

审计署2013年初的审计报告显示,53户中央骨干企业中,有45户内部层级超过4级、最多达11级,国资委副主任张喜武在2016年3月12日则指出央企最多有9级。

有学者认为,压缩央企的管理层级之难,是因为利益问题。也有学者把央企层级多和企业高管腐败联系在一起。其实,首先要弄清楚一个问题:央企是如何形成多层管理层级的?原因何在?这样方能正本清源,对症下药。

央企形成管理层级多,主要有这样几个主客观原因:

一是央企主营业务细分、转型、重组、海外市场拓展。

随着产品技术进步和国内外市场竞争的激烈,央企的主营业务根据客户需求进行专业化细分,设立新子公司或合资方式发展新业务,形成专业化和差异化的竞争能力。这样的分拆不一定发生在央企总部或一、二级公司层面,这是因为这些机构多数是管理机构,远离客户和市场,多数经营实体在三四级公司层面,衍生出来就是四、五级,但这样组建的公司不能简单界定为多余层次。

随着央企实施走出去的战略以及目前的“一带一路”战略,一些央企在建立海外子公司,发展较早、较快的公司甚至按洲际经济区域、国家设立区域总部,内部按所在国法律要求设子公司、分公司,或合资合营公司,对其国内集团总部来讲,虽然管理链条较长,但这些法人数量和管理层级是十分必要的。

二是上市重组。

在中国加入WTO前后,大量央企寻求境内外上市。据统计,截至2013年底,在113家央企中,91家实际控制了377家境内外上市公司。央企上市有两种形式:整体上市或分拆上市。由于历史和体制原因,多数央企很难具备整体上市的条件,而是采取分拆上市,即将原公司一分为二,按照筹资额、市盈率配比出新公司的收入、利润和股票发行价,然后集团重组剥离优良业务、资产、人员进入上市公司,而未上市公司则成为存续公司。从机构数量来看,上市公司机构数量和存续公司基本上是一比一比例,即有一家上市公司,就有一家存续公司。

为什么不能在主营业务上市后立即清算关闭存续公司?这主要是多数存续公司存在一些历史遗留问题,如土地、房产产权瑕疵、债权、债务和员工稳定等问题,另外清盘关门也需要大量成本,这些因素都会阻碍企业法人数量和管理层级的减少或压缩。

三是市场风险防范。

央企根据经营管理需要,自主选择设立分公司或子公司,这两者在法律意义上是不同的。子公司是有限责任制度,以出资额承担亏损责任,这对上级公司来说,意味着风险是可控的,不承担额外索赔或其他法律责任,这点对经营具有一定风险的央企来说也是有吸引力的。

四是行业准入政策。

在一些产业准入政策上,政府规定新设机构必须是独立法人,如交通运输业,对船代、报关等海运辅助业,要求新建公司必须是独立法人,而不能是分公司。

五是不断增多的央企重组。

2003年国家国资委成立时,旗下央企有169家,目前只有106家,减少了63家,这63家多数是在政府行政主导下、采取平行或并入方式合并,实行强强联合。整合后企业规模巨大,机构和人员众多,一个集团拥有数百甚至上千个分、子公司,管理层级多,这里面确实存在削减管理层级的空间,但因整合后各种问题多,又有员工稳定、保护员工利益等刚性约束,压缩需要一个过程。

笔者认为需要反思的是央企规模问题。按照现代管理学理论:管理层次受到组织规模和管理幅度的影响。它与组织规模成正比:组织规模越大,包括的成员越多,则层次越多;在组织规模已定的条件下,它与管理幅度成反比:主管直接控制的下属越多,管理层次越少,相反,管理幅度减小,则管理层次增加。

央企拥有上百个、上千个分、子公司,如要求只有三四个管理层级,这个标准依据什么?如果要求只有三四个管理层次,那每个管理层次管理的法人数量应该是多少?就目前央企下属企业数量来看,法人数量不可能迅速减少,这意味着一个层面可能需要管理数十个分、子公司。管理层级减少,但管理幅度大幅增加,这需要建立非常大的管理团队,能否提高管理效率也是一个巨大挑战。

显然,央企管理层级多是一种现象,历史、体制、业务发展转型、规模、行业管控都是成因之一。

从央企自身来说,并非没有动力去压缩管理层级、减少法人数量,多数企业只要在市场环境、法律、成本、员工稳定等条件允许的情况下,会努力减少管理层级和法人数量。另一方面,总部也会通过建立管理报表方式,简化分、子公司治理结构,提高管控力度,避免法人机构众多带来的制度成本。

从国资监管部门来说,应从资本监管和股东角度关注央企管理层次较多的问题,通过股东大会或董事会会议表达立场和意见,督促企业清理多余管理层次,并在年度预算中安排相关成本和费用。同时积极协调相关部委配合解决国企一些历史遗留问题,如主辅分离等。

(作者系国企管理者)

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