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欧盟开空头支票 中国获市场经济地位很悬?

这就如同开了一张支票,15年后约定到期,却想方设法不打算兑现一样。

信则立,“条约必须遵守”是国际法的基本原则。根据“中国入世议定书”第15条规定,世界贸易组织(WTO)成员在对中国出口产品的反倾销调查中使用“替代国”数据的做法应当于2016年12月11日终止。

然而距做出决定仅剩7个月的时间了,在对于是否给予中国“市场经济地位”,以及该地位是否在2016年12月11日可“自动”获得问题上,欧盟与美国目前的应对并不积极。

推脱于对就业的忧虑,欧洲方面也倾向于在这一次向中国说不。在美国方面,各方官员在评论该问题方面出言谨慎。

不过在接受《第一财经日报》独家采访时,美国驻WTO大使鹏克(Punke)简单干脆地表示,不觉得中国的“市场经济地位”是可以自动(automatic)获取的;鹏克并进一步指出,美国做出决定,并不基于日历上特定的一天。

欧洲议会议员对中国说不

当地时间5月10日,在中国“市场经济地位”问题方面表现相当活跃的欧洲议会就该问题再次召开会议,会上欧洲议会各位议员都做出了倾向于“对中国说不”的判断。

需要指出的是,这一情况并不寻常。通常的程序原本应由欧盟委员会(下称“欧委会”)和欧洲理事会做出决定之后,再经由欧洲议会进入立法程序并展开辩论和投票。而此次欧洲议会的辩论将形成报告,并在投票之后直接交给欧洲理事会。

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实际上就在此前,欧委会曾经就如何解决中国市场经济地位问题提供了三个选项:第一,不改变欧盟的任何立法;第二,在没有任何附加措施的情况下,改变 欧盟贸易救济政策方面的反倾销方式;第三,在附加政策的情况下,将改变欧盟反倾销方式作为整体方案的一部分(此选项对欧盟最优)。

换而言之,欧盟可以选择承认中国市场经济地位,且结束“替代国”做法,或者虽然承认中国市场经济地位,但对个别行业免除市场经济地位待遇。

然而欧洲议会中的议员对此表示无法接受,并敦促欧委会寻找其他符合WTO框架的技术可能,譬如虽然不采取“替代国”数据的做法,但是仍要对成本进行调整等等。

此次,欧洲议会的议员们更明显做出了不承认中国是市场经济体的判断。在当天同欧洲理事会和欧委会的这场辩论之中,欧洲议会中所有党派的议员都表示,“中国不是市场经济”。其主要论据包括中国对其企业提供补贴,而且还提供明显不是由供需关系决定的过低的出口产品价格。

上述欧洲议员并着重强调,中国对欧盟出口过剩产能,对欧洲的经济造成了伤害,特别是伤害了欧洲的钢铁业,并造成了数万人对于失业的恐惧。

在其中,一些欧洲议员表示,他们希望能够出台新的反倾销措施;另外一些则表示,欧盟必须对中国发出强烈信号,即中国不能被认为是一个市场经济体。

在欧盟方面,出席了上述辩论的欧盟卫生与食品安全委员威特尼斯·安德柳凯提斯 (Vytenis Andriukaitis)表示,考虑到后果,欧盟并不打算授予中国市场经济地位。

“到目前为止,许多利益相关者反馈的分析结果显示,(如授予中国市场经济地位),在欧盟所涉及的潜在就业损失成本将非常高。” 安德柳凯提斯对议员们表示。

“即使没有目前产能过剩的问题,任何这样的行动也将是站不住脚的(untenable)。”他补充说,作为替代方案,欧盟考虑授予中国部分市场经济地位,在其中要将面临威胁的行业排除出去,这也是美国采取的策略。

“这种做法将有助于确保计算倾销幅度,并在大多数情况下更准确反映中国经济中的持续扭曲情况。” 安德柳凯提斯表示。

欧盟律师提出理性建议

根据英国《金融时报》消息,中方正在加大在WTO框架之下取得市场经济地位的游说活动,而美欧双方出于压力,则寻求阻止中国“自动”获取该市场经济地位。

《第一财经日报》记者掌握的信息显示,中方的确在今年4月底的一次WTO会议上再次提醒各方《中国入世议定书》第15条(a)(ii)规定将在2016年12月11日到期。

中方在彼时提醒称,距离各WTO成员共同使用方法来修改其法律、法规或惯例,终止此“歧视性”做法的时间仅剩下不到7个月时间了。

中方并表示,WTO成员应切实履行对此事的义务,以避免不必要的纠纷。

在欧盟方面, 据记者了解,欧盟将在夏季之前对此事进行再一次的正式讨论。

欧盟驻华代表团团长史伟9日在北京的记者会上表示,欧委会曾就是否给予中国市场经济地位召开会议,并于2016年下半年给出提案,供成员国投票通过,当然该决定亦需获欧盟议会和欧盟理事会批准。

史伟解释道,欧盟的法律程序同其他地方不同:欧洲议会启动了独立的经济评估报告,欧委会也在就法律问题进行研究,而欧洲的法律程序不是哪一方就可以决定的。

需要指出的是,在法律方面,欧盟的律师们均建议尽快给予中国市场经济地位,否则这将令欧盟冒着触犯WTO义务的风险,在被起诉之后被迫做出赔偿。

尤其是对于欧盟而言,在《中国入世议定书》中至关重要的一句是,“但截至加入之日,该WTO进口成员的国内法中须包含有关市场经济的标准”。

与美国不同的是,欧盟从未在国内法中对市场经济标准有定义;实际上,中国可以以欧盟在中国入世前没有关于“市场经济地位”标准的国内法为由,要求欧盟全部放弃《中国入世议定书》第15条(a)款的权利要求。

然而,授予中国市场经济地位的决定并不仅仅是国际法解读的问题。实际上在WTO内部,由于该问题过于敏感,WTO的律师们也不愿公开接受采访,或和记者讨论这些问题。

同样也是律师出身的WTO副总干事布劳内(Karl Brauner)也不愿对此事多加点评,尽管他对此事有着清晰的个人看法。他对《第一财经日报》记者解释了目前事件的敏感程度:当欧洲议会早先就中国市场经济地位举行听证会时,他很想去,然而由于“太过危险”而放弃了。

“即便只是过去解释反倾销措施且采取中立态度,这也会被各方解读,并作为支持他们看法的工具,所以我没法去。” 布劳内表示。

同时,布劳内也认为,中美在中国是否能获得市场经济地位问题上的看法,是明显不同的。

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在此前接受《第一财经日报》采访时,美国商务部国际贸易署助理部长兼外贸服务局局长库马尔(Arun Kumar)谨慎地表示,“美国政府还在同参议院和私人企业领域就此事进行磋商。”他拒绝对磋商的时间表做出评价。

鹏克亦对《第一财经日报》记者表示,目前美国还没有做出决定。

不过美国制造业各协会目前正在抱团以更大声音反对美国授予中国市场经济地位。“我们呼吁的是对中国经济进行一次公平和准确的评估,”美国钢铁协会总裁兼首席执行官汤姆·吉布森表示,“我们相信,这将表明不能保证中国现在拥有市场经济地位。”

针对如何解读《中国入世议定书》第15条(d)中的第二句“无论如何,(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止”,律师出身的鹏克表示,“我们不相信这个决定是基于日历上的某个特定的一天”。

“换句话说,我们不觉得这个决定会是‘自动’的。”鹏克表示,“此外,这一决定还牵涉到许多WTO成员复杂的决策(过程)。”

鹏克的解答暗含了两点:其一,包括美国在内的一些WTO成员,认为中国为非市场经济体的身份并不会自动丧失;其二,并不承认2016年12月11日这一节点。

在其中,有关中方是否可以“自动”获取市场经济地位的问题,上述《中国入世议定书》第15条表明了自中国加入WTO起15年后(即自2016年12 月11日起),某些条款应当改变,但其复杂之处在于——哪些条款将会发生怎样的变化。其详细论述可以参见本报此前报道《欧盟纠结:“市场经济地位”给不给 中国?》(2016.02.03)。

如期限已过,各方又将如何应对呢? 《金融时报》报道认为,美欧双方的政客都希望中国在WTO内提出申诉,这可能耗上两到三年时间,将为他们国内的行业赢得一些时间。

如同美国众达律师事务所布鲁塞尔合伙人安东尼尼(Antonini)此前在接受《第一财经日报》采访时所说,如欧盟内部无法形成一致的立场,不授予 中国市场经济地位,中国将诉诸WTO,双方都将会浪费宝贵的时间和资源,“而这些时间和资源原本可以用在达成一份建设性的、双方都满意的协议上”。